户籍改革，还差最后一口气

西洋银器

户籍改革，还差最后一步

罗天昊  国资委商业科技质量中心研究员 著有《大国诸城》

城乡一体，呼声四起。

近日，国务院出台《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，正式提出我国将建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分。

户籍改革之难，难在户籍背后附带的一系列公民权利和公共服务。包括教育，就业，社会保障、医疗卫生，最低生活保障，以及城市基础设施，社区服务等。

这种差别，主要体现在两个方面给，一个是城乡之间，一个是大城市与中小城市之间。

城乡二元户籍制度，造成了巨大的不公。被诟病已久。取消农业户口与非农业户口的区别，为中国户籍制度变革的一大突破，但是，户籍改革，还有最后一大堡垒，即以特大城市为主的入户门槛，以及由此造成的区域分割，城市之间要素流动不畅，户籍改革还剩最后一口气，即城市之间的自由流动。实现城市之间的同权。

不同城市之间，尤其是规模、级别不同的城市之间，户籍背后的公共服务亦差别巨大。同样是城市，北京上海的户籍，比贵州的肯定值钱。而同在贵州，省会贵阳的户籍，肯定也比凯里、都匀等一般城市值钱。

关于人均城镇化的户籍成本是多少，学界有多重计算模式，最流行的估算是，每个人平均13万，全国需要40万亿。这种算法，大致是以大中城市为准，其实考虑到地区差异，可能还不需要这么多。2013年，中国财政收入达到12万亿，如果按照20年最终完成城镇化进程，财政收入每年仅增10%，则所耗费用，占财政收入的比例非常低，20年复合占比，不过10%。财政有足够的能力负担。而这种计算方法，基本不考虑城市之间的平行流动。世纪上，如扣除人口净流出地区的财政减支，则户籍改革成本占财政收入的总比重更低。

　

在北京闹得轰轰烈烈的通州外地家长游行，源于外地人的孩子无法在通州上学。而江西姑娘占海特在上海高考，引起了上海本地家长的巨大反弹，背后亦反应了在资源有限情况下，本地人与外地人的争夺。

区域分裂，，病在地方，根在中央。

户籍改革的破局，关键在中央。中央政府应该担负起主要责任，统筹兼顾，而不能让地方互相扯皮。

户籍改革，积弊已久，按照大小城市分步改革，虽可缓解，但并非治本之策，而且放开中小城市，而管制特大城市，实际仍保留了堡垒。我们知道，目前，大城市集中了众多资源，对于人口的吸附能力最强，特大城市不改革，改革就打了大折扣。

按照城市大小分步改革，不如按照领域，进行分项改革。未来，中央政府可主导进行社会保障和公共服务两个领域的改革，并且为此准备付出改革成本，不能让地方扛。

最重要的一个改革，是中央政府出钱，建立全国统一的社保基金。解决全体公民的最基本保障问题。

目前，中国各个城市居民的社保，基本是地方负责，由此，产生了巨大的地区差异。同时，社保亦成为当地政府的负担。为此，地方政府不愿意搞户籍改革，一个直接原因是，未来成为本地户籍人口，当地政府必须掏钱给他们上社保。

为此，中央政府应该为所有公民社保兜底。全国设立一个统一标准，按照全国人均收入水平，设定一个平均值或者中位值。由此通行全国。至于各地的差距，再根据当地的收入水平，在公民自己的工资收入中扣除部分，以保持动态。同样，公民迁徙到哪个城市，这笔财富就归哪个城市暂时保存。这样，社保基金对于当地政府，就不是负担，而是财富。地方政府抢还来不及，怎么可能把人往外推？

当下出现的所谓地方抗拒户籍改革，只是假象，根本在于中央政府缺位，没有担负应有的责任。你请客，你买单，才是真情意。中央号称要请客，却要求地方买单，其心不诚，效果自然不彰。

就中央政府的财力而言，建立统一的社保基金，根本不在话下。财政连年增收，是最大的保障。未来推动机构改革，减少一半“吃皇粮“的财政供应人员，至少可每年节约一万亿。此外，国企分红比例过低，未来可加大国企分红比例，充作社保基金。未来国企在竞争性领域退出，卖的钱也可充作社保基金。

公共服务领域的改革，也需要中央政府兜底。

全国需要对落后地区更多转移支付，此前，国家对于京沪津等几个直辖市照顾过多，财政支付不太公平，未来不仅需要一碗水端平，而且需要扶持弱势城市。几个直辖市砸了上万亿，不少是中央的钱，或者央企投资的钱，而同样是城市，比如合肥，长沙，武汉，广州、深圳等，可就没有中央的小灶吃了，这也是一种不公平，未来不可持续。

在公共服务领域，中央需要直接负责的另外一件事，就是公平调配资源。尤其是在高校和央企两个领域。地方在这两个方面没有调配权限。

前不久北京通州出台外地人上小学的新政，大批外地人因此无法在北京上学，引起了强烈抗议。北京方，想通过卡孩子的方法，减少人口总量。但一个不容忽视的问题是，北京却集中了太多的资源。教育部所属国立大学30多所，如果按人口平分，则北京仅2000万人，只能拥有半所国立大学。如果按土地面积平分，则至少30个北京才应该有一所教育部直属高校，北京的国立大学密度，是全国平均密度的30倍以上。央企也是一样，北京巴掌那么大的一小块地方，竟然集中了全国一半以上的央企总部，按照面积分，北京的央企总部密度，是全国平均水平的数百倍。所以，北京的户籍改革，光靠控制人口显然不行，不能既占有太多资源，又嫌人多。笔者早在两年前，即在英国金融时报撰文，呼吁将央企总部迁出北京，将部分教育部直属高校迁出北京，但是，这事只能中央政府来做。纵使北京舍得，它敢动央企吗？敢动清华大学吗？

在全国范围内，按照人口比重或者国土面积的比重，相对均衡行政资源和服务资源，是中央政府对全体公民应尽的义务。也唯有中央政府有这个能力。

尤其值得注意的是，中国的城市，很多时候资源的拥有是按政治地位而非需求排队。这样，大城市最后不仅没有起到改革的表率作用，反成为改革的壁垒，日益封闭保守，除广深外所有广东城市放开落户，浙江德清索性取消农业户籍，武汉毕业两年的本科生，可随便落户，反是京沪津等几个老牌直辖市，户籍改革最落后，拖了全国改革的后腿。

在市场领域，各地自由竞争。在权力领域，则应该保持公平，政府提供的公共服务，应全国范围大致均等，这样才有起码的公平。政府的手和市场的手，都要起到作用。