清末国家机关的改革

jaleo · 发表于 2008-11-4 22:14:32

自鸦片战争以后，由于政治上的腐败，加上内忧外患接踵而至，使得清统治者慌了手足。当时有一部分官僚畏惧洋人，认识到清政治的腐败，军备落后，企图寻求资本主义的治世方法，以巩固其封建统治，因而便有意识地提倡“新政”，这就是所谓“洋务运动”。洋务运动和以后改良主义的戊戌变法虽均遭失败，但对清末的历史发展却有一定作用。到了光绪庚子以后，随着政治改革的同时，也进行了一系列官制的改革，以适应新形势的要求。
　　
　　　　一、总理衙门的设立
　　
　　　　总理衙门为“总理各国事务衙门”之简称，又有称为“总署”或“译署”的。咸丰十年（公元1860年），第二次鸦片战争结束后，恭亲王奕等在与侵略者签订了投降的《北京条约》以后，便于当年十二月上书请设立总理各国事务衙门。咸丰在当月就下谕准予设立。原谕是：“京师设立总理各国通商事务衙门，着即派恭亲王奕、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理，并着礼部颁给‘钦命总理各国通商事务’关防。”①此后就在“抚夷局”的基础上成立了总理各国事务衙门。这个洋务衙门，不仅是办理与洋人交涉通商事务，而且凡有关洋务的铁路、电报、关税、学校各方面事务，均归其掌理。所以这个衙门几乎成为“洋务内阁”了。清政府的内阁久成虚设，其实权在军机处，到了成立总理衙门之后，军机处也只管对内事件，对外事宜尽归总理衙门了。
　　
　　　　总理衙门的职官，仿照军机处的体系，有大臣和章京。大臣有三种：（一）总理各国事务亲王、郡王、贝勒，由皇帝特简，无定员；（二）总理大臣，以军机大臣兼任，也由皇帝特简，无定员；（三）大臣上行走，由内阁、各部院满、汉堂官内特简，无定员。这三种大臣，初仅3人，以后最多增加到12人。总理大臣的职掌，据《光绪会典》卷99所载是：“掌各国盟约，昭布朝廷德信，凡水陆出入之赋，舟车互市之制，书币聘飨之宜，中外疆域之限，文译传达之事，民教交涉之端，王大臣率属定议，大事上之，小事则行”。这就是说掌管与各国订约、并遵约办事，凡通商贸易，关税、交聘、定界、海防、传教、文书往来等事，都由大臣直接协办，只有重大事项才奏报皇帝裁决。
　　
　　　　担任总理衙门的具体工作是章京。章京有四种：（一）、总办章京（满、汉各2人），职掌是：1.综理文书、收支、庶务；2.起草章奏；3.随王大臣办理交涉，担任记录；4.筹办有关外交宴会；5.稽核各种经费。（二）、帮办章京（满、汉各1人），协助总办章京办理各项事务。（三）、章京（满、汉各10人），轮流值宿。（四）、额外章京（满、汉各8人），职与章京同。
　　
　　　　章京又称司员。总理衙门的司员，不是每天到署办公，而是每二日为一班，轮流办事，也就是说每人每月只上班15天，其余15天在家休息。因当时衙门司员人多，又“必得人人办事，方无迟误”，所以才作这样规定。
　　
　　　　总理衙门的办事机构分为英、法、俄、美及海防五股；办理行政事务，则有司务厅和清档房。与总理衙门有关的机构还有同文馆（学习外国文化、科学的学校）和总税务司（掌各海关征收课税及综理全国关税行政等事务）。
　　
　　　　二、添设督办政务处
　　
　　　　督办政务处设于光绪二十七年（公元1901年）三月，为总办改革政治的特设机关。《光绪东华录》载光绪原谕说：“上年十二月初十，因变通政治，力图自强，通饬京、外各大臣，各抒所见，剀切敷陈，以待甄择……此举事体重大，条件繁多，在体察时势、抉择精当，分别可行不可行，并考察其行之力不力，非有统汇之区，不足以专责成，而挈纲领，着设立督办政务处，派庆亲王奕、大学士李鸿章、荣禄、昆冈、王文韶、户部尚书鹿传霖为督办政务大臣，刘坤一、张之洞亦着遥为参预。该王大臣等，于一切因革事宜，务当和衷商榷、悉心详议，次第奏闻……其政务处提调各官，该王大臣等务择心术纯正，通达时务之员，奏请简派，勿稍率忽”。光绪三十二年（公元1906年），在改组内阁的同时，也把督办政务处改名为会议政务处，以各部尚书为内阁政务大臣。
　　
　　　　督办政务处的属员有提调、帮提调、总办、帮总办各2人，章京8人，委员2人。这些官员初期皆以军机处章京及各部司员兼充。后来都改由内阁、翰林院官兼任，员额也有所增减。宣统三年（公元1911年）改设责任内阁，以军机大臣为总协理大臣，至此，政务处才被撤销。
　　
　　　　三、改设外务部
　　
　　　　光绪二十七年（公元1901年）六月，改总理衙门为外务部，《清史稿·职官六》说：“咸丰十年（公元1860年），文宗北狩，特置专官办理抚局，其冬，设总理各国事务衙门，命恭亲王奕领之……光绪二十七年，《辛丑和约》成，更名外务部，班列各部上。”其改设的原因，光绪的原谕说：“从来设官分职，惟在因时制宜。现当重定和约之时，首以邦交为重，一切讲信修睦，尤赖得人而理。从前设立总理各国事务衙门办理交涉，虽历有年所，惟所派王大臣等多系兼差，恐未能殚心职守，自应特设员缺，以专责成。总理各国事务衙门着改为外务部，班列六部之前。这就是说，过去总理大臣多是兼差，“未能殚心职守”去“讲信修睦”，所以必须特设员缺，以专司其事。其实，人员的专职与否并不能成为改革机构的理由。真正的原因是总理衙门的职司仍不能满足侵略者的要求。光绪改设外务部，提高外务部的地位以及委派王大臣等，都是根据侵略者的意旨来执行的，这说明清政府的半殖民地化从此又深入一步。
　　
　　　　外务部的首官是总理亲王，下有会办大臣、会办大臣兼尚书各1人，左右侍郎各1人，左右丞（掌机密文移、综领各项事务）、左右参议（掌审议法令）各1人。其内部组织有四司、一厅、五处。四司：即和会司、考工司、榷算司、庶务司。各司职掌极为广泛，凡与洋人有关事务，均被列入，实是一个洋务衙门。各司设郎中、员外郎、主事各2人，额外行走各6人。一厅：即司务厅，掌来往文书及一切杂务。有司务2人，以翻译官拣补，三年期满，准作额外主事叙补。五处：即办理俄、德、法、英、日本五国交涉事务。每处各设翻译官3人，由同文馆学生及各省学堂学生拣补。
　　
　　　　外务部还附设储才馆，以培养外交人才，学习期限三个月至一年。
　　
　　　　四、改组部、院各衙门
　　
　　　　民政部
　　
　　　　民政部是由巡警部改设的。置尚书1人，左右侍郎各1人，左右丞、左右参议各1人。内部机构有二厅、五司。二厅：即承政厅（总务）、参议厅（议订法令章程）；五司：即民治（地方行政）、警政、疆理、营缮、卫生。除参议厅设参事2人外，承政厅及各司，分别设郎中、员外郎、主事及七品小京官若干人（承政厅不设主事）。其员额数人至十数人不等。此外尚有候补司员、学习司员、额外委员，八、九品录事等，计160余人。宣统三年（公元1911年），改尚书为大臣，侍郎为副大臣。
　　
　　　　民政部的所属还有内城巡警总厅及外城巡警总厅两个单位。
　　
　　　　度支部
　　
　　　　度支部是由户部改称的。置尚书1人，左右侍郎、左右丞、左右参议各1人。内部机构有承政、参议2厅及田赋、漕仓、税课、筦榷（盐课）、通阜（货币）、库藏、廉俸、军饷、制用（稽核工程、款项及杂支）、会计等十个司与一个金银库。各厅、司、库分别设郎中、员外郎、主事等官，除金银库人数较少外，其余厅、司均有十来人。此外，还有收发稽察处（掌收发文书及催办），设员外郎、主事计3人，又有笔帖式一百余人，额外司员四百余人。宣统三年，改尚书为大臣，侍郎为副大臣。
　　
　　　　度支部所属机构有宝泉局、崇文门税关、大清银、造币总厂及仓场总督衙门等单位。
　　
　　　　法部
　　
　　　　光绪三十二年（公元1906年）改刑部为法部，置尚书、侍郎、左、右丞、左、右参议各1人，分设审录（掌朝审录囚、覆覈大理院、审判厅刑名）、制勘（掌秋录实缓、宣科刑禁）、编置（掌盗贼减等、定地编发）、宥恤（掌恩诏赦典、清理庶狱）、举叙（掌升迁调补、籍纪功罪、惩考法官、律师、书记）、典狱（掌修茸囹圄、严固扃钥）、会计（掌财用出入、勾稽罚锾钧金）、都事（掌翻译章奏、收发罪囚文移）等8司，郎中25人，员外郎34人，主事33人。还有一个收发所，设郎中、主事各2人。此外，又有七品小京官26人，八品录事53人，九品30人。宣统三年（公元1911年）改尚书为大臣，侍郎为副大臣。《清史稿·职官六》说：“大臣掌主法职，监督大理院及京、外审判、检察，以维法治。副大臣贰之。”
　　
　　　　法部所属单位有京师高等审判厅、检察厅、京师内外城地方审判厅、检查厅与京师初级审判厅、检察厅等机构。此外，光绪三十三年（公元1907年）还设有修订法律馆，专掌修订各种法律，特派大臣（不定员）管理，下设提调2人，总纂4人，纂修、协修各6人，庶务处总办1人，译员、委员若干人。
　　
　　　　五、设立资政院及省咨议局
　　
　　　　资政院，光绪三十三年（公元1907年）设。其设置总纲说：“以取决公论，预立上下议院基础为宗旨”①。设官有总裁1人（王、公、大臣内特简）、副总裁1人（三品以上大臣内简充）。其职掌据《清史稿·职官六》说：“掌取决公论。凡岁入岁出法典条章，公债税率，及被旨谘议者，经议员议决，会国务大臣上奏取裁”。在总裁、副总裁之下设协理4人，帮办、参议各3人。宣统元年（公元1909年），更置秘书厅，设秘书长1人，一、二、三等秘书官各4人，掌计会文牍。议员、宗室王、公世爵16人，满、汉世爵12人，外藩王、公世爵14人，宗室、觉罗6人，各部院官32人。
　　
　　　　资政院章程于宣统元年（1909年）七月颁布，宣统二年九月才正式开院。
　　
　　　　宣统元年九月又宣布成立各省谘议局，并召集议会，凡本省兴革事件，预决算、税法、公债以及应担义务等，都在议论范围之内，当时各省议员总数达1，677人。充任谘议局议员的必须是：
　　
　　　　1、曾在本省地方办理事务及其他公益事务三年以上而卓有成绩者；
　　
　　　　2、曾在本国或外国中学堂及与中学同等之学堂毕业并取得文凭者；
　　
　　　　3、有举贡生员以上出身者；
　　
　　　　4、曾任实缺职官文七品、武五品以上未被参革者；
　　
　　　　5、在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者。可见谘议局议员选任资格是受到出身、学历和财产等的限制。据张惠昌在《立宪派人和四川谘议局》一文中的统计“四川全省有人口七千余万，登记有选举资格的，只有十九万一千五百余人，即一千人中只有三人享有选举权①。
　　
　　　　由于资政院与谘议局是议会性质的机构，各地资产阶级、小资产阶级和地主阶级中要求改革的人，多被选为议员。这个机构立即成为他们要求政治改革的讲坛。随着革命形势的发展，请愿立宪的运动也日益高涨起来，政治改革成为不可抗拒的潮流。所以说资政院和谘议局在当时对提高民主主义觉语，促进革命运动，是起了一定作用的。
　　
　　第七节　明清的选官制
　　
　　　　明太祖朱元璋，是元末农民起义中产生的地主阶级政治家，他很懂得人才对夺取政权和巩固政权的重要意义。据《明史·选举志》载，洪武三年（公元1370年），朱元璋诏告天下：“自今年八月始，特设科举。务取经明行修、博通古今，名实相称者，联将亲策于廷，第其高下而任之以官。使中外文臣皆由科举而进，非科举者，毋得与官。”这一年，京师和行省都分别举行乡试。第二年举行会试，朱元璋亲制策问，试于奉天殿，录取了120人。这时，明王朝建立不久，官员缺额很多。洪武四年（公元1371年）正月，令各行省连续三年举行乡试，所有举人都免于会试，赴京师听候授官。又从各行省的举人中选拔一些“年少俊异者”担任翰林院编修、秘书监直长等官职，让他们在宫中文华殿学习。连考三年后，朱元璋发现所录取的人才，大多是“后生少年”，他们只会写文章，缺乏实际工作能力。于是，他在洪武六年（公元1373年）二月决定暂停科举，“别令有司察举贤才，必以德行为本，而文艺次之。”①荐举的科目有聪明正直、贤良方正、孝弟力田、儒士、孝廉、秀才、人才、耆民等。由各地方长官举送京师，破格录用。从此，科举停止了十年。但是，荐举的情况并不比科举好。荐举多而且滥，经吏部举荐需要授官的，最多的一次达三千七百余人，少时也有一千九百余人②。长此下去，将无官可授，而且被荐举的人也不比科举入仕的人更有行政才能。经过比较，朱元璋感到科举制度还是有它的优越性，便在洪武十五年（公元1382年）八月下诏恢复科举。洪武十七年（公元1384年），定科举成式，命礼部颁行各省，荐举、科举两途并用。永乐以后，科举日重，荐举日轻。能文之士，率由场屋进以为荣，荐举一途“久且废不用矣。”①
　　
　　　　清于入关以前并没有实行过科举考试制度，努尔哈赤在世的时候，对明王朝的知识分子非常痛恨，认为“种种可恶，皆在此辈”。俘虏中的知识分子，一经查出，全部处死。公元1627年，皇太极即位，为了发展和壮大自己的力量，对知识分子开始有所重视。天聪三年（公元1629年）八月，他在一篇上谕中说：“朕思自古及今，俱文武并用，以武威克敌，以文教治世。朕今欲兴文教，考取生员。诸贝勒府以下及满、汉、蒙古家所有生员，俱令赴考，家主不许阻挠”②。这年九月举行考试。从“隐匿得脱”的大约三百名知识分子中选拔了两百人，俱免二丁差徭，并候录用。这是满洲贵族用考试方法选拔和录用人才的开始。但是，这时的考试，不仅和当时明王朝实行的科举考试不同，也没有形成一定的制度。公元1644年，清王朝建立之后，采纳范文程的建议，实行科举考试。
　　
　　　　科举取士制度建立于隋朝，确定于唐代，历宋而至明清，各朝都有所沿革，而明朝科举制度最为完备，清朝基本上是沿袭明朝制度，没有太大的变化，因此把明清两朝科举取士制度综述如下：
　　
　　　　明清的科举制度，可归纳为三级考试：第一级是院试，第二级是乡试，第三级包括三种考试，即会试、复试和殿试。此外，还有一次朝考。
　　
　　　　院试：明清时代，凡应考生员（或称秀才）的读书人，称为“童生”（或称儒生），童生在应院试以前，必须经过县试和府试。县试由知县主持，县试录取后才能参加府试，府试由知府主持，府试录取后才能参加院试。院试由学正主持。通过院试录取后，一个童生才能取得生员（即秀才）的称号，生员又分附生、增生和廪生。初进学的秀才称附生，经过岁考、科考成绩优异者，才可以升为增生或廪生。秀才一般是隶属于本府、州、县学的，若考生升入京师国子监读书的，则不再是本府、州、县的生员，而称为贡生。明清两代贡生有不同名目。明代有岁贡（明清两代，一般每年或二、三年，从府、州、县学中选送廪生升入国子监读书，称为岁贡）、选贡（于岁贡之外考选学行兼优者充贡）、恩贡（凡遇皇室庆典，根据府州县学岁贡常额，本年加贡一次作为恩贡。又清代特许“先贤”后裔入监者，也称为恩贡）、纳贡（由生员纳捐的，明代准许生员纳资入监）。清代有恩贡、拔贡（清初定六年一次，乾隆中改为十二年一次，每府学2名，州、县学各1名，由各省学正从生员中考选，保送入京，称作拔贡。拔贡若经朝考合格可充任京官、知县或教职）、副贡（在乡试录取名额以外列入备取的，可直接入国子监读书，称为副贡）、岁贡、优贡（每三年由各省学政从儒学生员中考选一次，每省不过数名，亦无录用条例。同治中规定：优贡经过廷试后可分别任用为知县、教职等）、例贡（因为不由考选而由生员依例捐纳，故称例贡）。以上五贡都算正途出身，经过一定形式的考试，可以直接授官。但贡生不能参加会试，如要参加会试，必须先参加乡试，取得举人资格方可。
　　
　　　　贡生照例要入国子监读书，叫做“坐监”，坐监期满称为监生。监生还可以用钱捐纳，在明代宗景泰中，就有这种例子。清代更加盛行，后来变得非常滥了，中晚期后，监生这一名称，多为捐纳以应乡试和求官的用途，并没有真才实学。
　　
　　　　乡试：明代的乡试开始于洪武三年（公元1370年），自此以后，每三年（逢子、卯、午、酉年）考一次，五年考两次，称为正科。此外，若遇万寿、登极、或各种典庆而加科的，称为“恩科”。乡试地点在南京、北京和各省省城举行。参加乡试的，必须是生员或出了贡的生员，没有考上生员而以其他方式取得监生资格者，也可以参加考试。乡试被录取的，称为“举人”，榜上第一名的，称为“解元”，第二名的，称为“亚元”，第三、四、五名的，称为“经魁”，第六名的，称为“亚魁”，其余皆称为“文魁”。在明、清两代，考上举人，不但可以参加会试，考取进士；就是考不上进士，也具备了做官的资格。清代规定，考不上进士的举人，经过“大挑”分等，授以知县、学正或教谕。
　　
　　　　会试：明清制度，各省举人赴京应进士考试的，称为“会试”。每三年一科，在乡试的第二年（即逢丑、辰、未、戌年）举行。会试是由礼部主办的，被录取的称为“贡士”，第一名称为“会元”。
　　
　　　　复试：明及清初，会试录取的贡士并不复试，自康熙五十一年（公元1712年）壬辰科始，订立复试制度。道光二十三年（公元1843年）定制，各省举人到京后，一律要先复试，未经复试，不能参加会试。复试分一、二、三等，等级和以后授官有关系。
　　
　　　　殿试：明洪武四年（公元1371年），太祖在奉天殿策问会试中选贡士，■一甲三人进士及第，二甲进士出身，三甲同进士出身，以次授官。清仿明制，乾隆二十六年（公元1761年），定四月二十一日殿试，二十五日传胪（即胪唱传名）。传胪后，第一名钦点状元（也称殿元），授翰林院修撰，第二名榜眼，第三名探花，授翰林院编修。
　　
　　　　朝考：殿试传胪后三日，还有一次朝考，朝考分一、二、三等。这次考试与功名没有关系，专是为了选庶吉士和授与官职而设的。挑选的方法是按复试、殿试、朝考三次所取等级而决定。如果复试一等，殿试二甲，朝考一等，共为“四”；或复试二等，殿试二甲，朝考一等，共为“五”，都可以入翰林院当庶吉士。以下则分别授予六部主事、内阁中书、国子监博士，最下的也分发外省当知县。
　　
　　　　科举考试是明清统治者选拔官吏的主要途径。除此之外，清代统治者还特设制科，以招揽人才。所谓“制科”，就是由皇帝特诏举行的。制科之设，始于唐宋，清代沿之，有博学鸿词科、经济特科、孝廉方正科，还有保举经学和巡幸召试等名目。孝廉方正科仅在皇帝即位之年举行，重在品德。保举经学和巡幸召试，既未设科，又是在个别地区或特定范围内偶一行之。所以，通常所说的清代制科，是指康熙、乾隆年间的博学鸿词科和光绪年间的经济特科而言。
　　
　　　　博学鸿词科
　　
　　　　公元1678年，康熙在关于开设博学鸿词科的上谕中说：
　　
　　　　自古一代之兴，必有博学鸿儒振起文坛，阐发经史，润色词章，以备著作之选。朕万机余暇，游心文翰，思得博洽之士，用资典学。……凡有学行兼优、文词卓绝之人，不论已仕未仕，在京三品以上及科道官员，在外督、抚、布、按，各举所知，朕将亲试录用。其余内外各官，果有真知灼见，在内开送吏部，在外开报督抚，代为题荐①。
　　
　　　　诏下之后，内外官员共荐举186人，陆续到京。康熙十八年（公元1679年）三月初一，在体仁阁进行考试，参加考试的仅143人。考试之后，经过反复酙酌，录取了一等彭孙遹（y)音域）等20人，二等李来泰等30人。一、二等人员俱授为翰林院官员。继康熙之后，乾隆元年九月，又举行了一次博学鸿词科考试，应试者176人，录取一等刘纶等5人，均授翰林院编修；二等10人，其中由科甲出身的陈兆崙等5人，被授予翰林院检讨，未中举人的杨度翁等5人，被授予翰林院庶吉士。
　　
　　　　经济特科
　　
　　　　公元1895年，清政府在甲午战争中被日本打败以后，帝国主义掀起了一个瓜分中国的狂潮，民族危机空前严重。在变法维新思潮的影响下，大学士翁同龢（h8音和）亦深感“当此时变，不能不破格求才。”光绪二十三年（公元1897年），贵州学政严修奏请仿照从前博学鸿词科之例，开设“经济特科”。光绪二十四年正月谕令三品以上京堂及督、抚、学政，如有平素所深知者，出具切实考语，陆续咨送。俟咨送人数会齐至百人以上，即可奏请定期举行特科。光绪二十九年（公元1903年），内外大臣保奏者已达370余人。按照政务处议定的章程，在保和殿进行考试，试期为闰五月十六日，参加考试的仅186人。二十一日奉谕：拟定一等之梁士诒等48人，二等之桂坫等79名，准予复试。二十七日复试，仅取一等袁家榖等9人，二等冯善曾等18人。正场录取中有100人淘汰。正场一等的前5名，仅录取了张一麐（麟的异体字）1人，梁士诒、杨度、李熙、宋育仁等均未入选。因为试卷进呈后，慈禧怀疑梁士诒与梁启超同族，杨度是湖南师范学生，怀疑与康才常（与谭嗣同等提倡西学，义和团运动时，才常等谋乘机起义，事败就义于武昌）同党，所以都被取消了录取资格。这次的经济特科，从录取的人数看，比乾隆年间的博学鸿词科还要多，但这些被录取的人，在官场上都毫无建树。
　　
　　　　科举选官制从隋代开始，唐、宋以后历被采用，到光绪三十一年（公元1905年）废止（宣统元年虽尚有优贡、拔贡之名，但朝廷无正式开科）。这种选官制度在中国实行了一千三百余年。在这段漫长的历史时期，知识分子为了作官为宦，谋取功名，把一生的时间和精力，都用在科举之上。这些人一旦跃过“龙门”，金榜题名，爬上去，做了官，便直接骑在人民头上作威作福，成为维护封建秩序的忠实奴才。这就是封建社会统治阶级设立科举，选拔官吏的最终目的。所以，我们可以这样说，科举制度一方面是统治者选拔官吏的一种主要途径；另一方面也是封建王朝笼络知识分子、使他们成为书呆子而服服贴贴听从其指使的手段。

点石斋主人 · 发表于 2008-11-5 11:02:32

学习!

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